프롤로그: 왜 싱가포르인가

싱가포르는 세계적으로 주목할 만한 성과를 이룬 나라다. 세계은행은 지난 10년 동안 기업하기 가장 좋은 나라로 싱가포르를 꼽았고, 실제로 서방의 주요 다국적기업 아시아 본부가 싱가포르에 있다. 세계경제포럼도 기업하기 가장 쉬운 나라로 스위스와 싱가포르를 꼽는다. 정부 정책 입안과 결정과정의 투명성, 공공에 대한 신뢰, 지식재산권 보호에서도 높은 순위를 차지한다. 싱가포르는 한국처럼 동남아의 지역 중심에 위치한 중진국middle-range power이고, 인구밀도가 높지만 천연자원이 없다. 그래서 산업, 주택, 복지, 환경, 자원, 교통 정책이 한국과 비슷하다. 또한 싱가포르 역시 해외자본과 기술을 유치하면서도, 국가적으로 중요한 결정을 내리는 데는 외국인의 과도한 개입을 막는다. 미국, 유럽연합, 중국 등 경제 초강대국을 대하는 방식은 말할 것도 없고, 투자에 대한 인센티브나 사회기반시설 관리에 있어서도 싱가포르는 좋은 참고가 된다.

이 책은 지난 45년 동안 아시아에 대해 연구했고, 그중 15년은 아시아에서 거주한 전문가가 펴낸 싱가포르 국가 분석서다. 그는 세 가지 점에서 싱가포르와 한국이 효과적인 비교대상이라고 말한다.

첫째, 한국 정부와 공공기관은 최소주의적이면서 자립을 돕는 싱가포르의 거버넌스 형태를 고려해볼 만하다. 싱가포르 주택개발청 덕분에 90퍼센트가 넘는 국민이 여가를 즐길 수 있는 동시에 일터에서 가까운 곳에 주택을 소유하고 있다. 중앙연금기금Central Provident Fund(CPF)은 정부와 고용주가 합동으로 지원하는 프로그램을 시행하여, 국민이 주택, 은퇴, 장애 등에 대비해 저축을 할 수 있도록 한다. 경제개발청은 해외 투자자들에게 투자 기회에 대한 최신 정보를 제공한다. 뿐만 아니라 공장 부지를 물색하고 노동자의 고용을 돕는 등 프로젝트의 마지막까지 책임지고 지원한다. 정부-민간 합작회사가 국가 자산에 투자하고 해외의 공항과 항구를 운영하며, 매우 혁신적이고 비용-효율적인 방식으로 에너지 기업을 경영한다.

둘째, 한국은 싱가포르가 정책을 수립할 때 통합적으로 접근하는 방식에 주목할 필요가 있다. 싱가포르는 정부 정책을 세울 때 장기적으로 국가에 필요한 것이 무엇인지 고려한다. 교육, 사회기반시설, 국방에 예산을 배분하고, 현금성 복지 혜택보다는 주택 구입과 민간저축을 보조하는 방식으로 사회안전망을 제공한다. 싱가포르 정부는 예산의 20퍼센트 이상을 교육에 투자한다. 미국은 14퍼센트, 일본은 10퍼센트 미만이다. 또한 싱가포르는 한국의 인천국제공항과 함께 세계 최고로 손꼽히는 공항을 갖고 있고 1등급 국제항공사도 있다. 싱가포르의 국내 교통 인프라, 쾌적한 환경, 효율적인 전자정부 정책은 높은 삶의 질을 가능케 한다. 각 분야의 정책을 만들 때 주택과 고용이 심도 있게 고려되어, 통합적으로 설계되었기 때문이다.

셋째, 외교정책이다. 싱가포르는 한국보다 땅도 작고 인구도 10분의 1이 채 안 되지만, 국제무대에서 놀라울 정도로 중요한 위상을 갖는다. 2018년 6월, 도널드 트럼프 미국 대통령과 김정은 북한 국무위원장이 싱가포르에서 처음 만났다. 마찬가지로 싱가포르는 1990년대 초부터 중국과 타이완의 양안관계를 협상하는 장소로 활용되어왔다. 2015년에는 시진핑과 마잉주의 역사적인 회담이 싱가포르에서 열렸다. 싱가포르의 외교적 중요성은 주요 국제회담의 중립적인 무대를 제공하는 데만 그치지 않는다. 때로는 중요한 글로벌 의제를 직접 설정한다. 한국처럼 올림픽을 개최한 경험이 있는 것도 아니다. 그러나 싱가포르 학자들이 쌓은 해외 유대관계, 효과적인 로비활동, 기민한 국제 컨퍼런스의 활용 등을 바탕으로 국제적인 인적 네트워크를 축적했고, 이를 활용하여 글로벌 의제에 상당한 영향력을 조용하게 발휘한다.

스마트 도시이자 동시에 스마트 국가

이 책은 저자 켄트 E. 콜더가 1982년 『동아시아의 위기The Eastasia Edge』를 낸 뒤 싱가포르의 발전상을 개념화한 두 번째 작업으로, 작은 도시국가의 적응력에 초점을 맞추었다. 무엇보다 잠자고 있던 조그만 동남아시아 국가가 어떻게, 왜 실용성을 중시하게 되었고 기술적으로 앞선 정책들을 채택하게 되었는지에 대한 궁금증을 풀어보고자 했다. 이러한 정책들은 활발하게 개발을 주도한 나라나 선진 산업국에서나 볼 수 있는 특징인데 말이다.

오늘날 급격하게 변하는 세계에서 가장 중요한 문제는 거버넌스다. 바로 이 책의 주제이기도 하다. 관건은 도시나 국가 그리고 국제기구와 초국가적 기구들이 맞닥뜨리고 있는 복잡한 문제를 효과적으로 풀 수 있는 정부 구조를 찾는 데 있다. 지금의 세계에서는 국가를 운영하는 전통적인 제도가 실패했음이 확실해 보인다. 이러한 시점에서 싱가포르는 정부가 어떻게 작동해야 하는지 중요한 교훈을 준다. 싱가포르는 두 개의 거버넌스 모서리에 전략적으로 위치한다. 각각의 모델은 점점 글로벌화하는 불안정한 세계에서 각기 다른 장점을 지니고 있다. 하나는 유엔 193개 회원국 중 하나인 국민국가로서의 싱가포르다. 국가로서 싱가포르의 위상은 국제적으로 적법하고 자치권이 있는 국가다. 국제사회에서 사안에 따라 강하거나 유연하게 입장을 취할 수 있다. 그런 반면 싱가포르는 응집력이 강한 단일 도시 공동체다. 워싱턴 D.C.의 4배가량 되는 영토에 인구 600만 명이 채 안 되는, 글로벌한 관점에서 보자면 아주 작은 단위라 할 수 있다. 국가로서 싱가포르는 왜소할지 몰라도 도시로서는 그 위상과 실체가 크다. 현재 인구 50만 명이 넘는 1000개 도시가 세계 인구의 3분의 1을 수용하고 있다. 2030년에는 이러한 도시가 1400개까지 늘어날 것으로 추정된다. 그중 하나가 싱가포르다. 조그마한 도시국가로서 실용적이고 유연한, 그러면서도 이념으로부터 탈피한 정책을 추진할 수 있는 것이다. 국가로서의 위상도 분명하여, 경쟁력 있는 분야에서 싱가포르는 국제사회의 어엿한 구성원으로 인정받고 있다.

싱가포르는 역량 있는 ‘스마트 도시’로서, 세계 여러 나라에서 실행된 정책이나 기술을 테스트해볼 수 있는 진정한 ‘실험장’이다. 특히 정보과학 기반의 혁신을 도입하기에 최적의 도시다. 실제로 싱가포르는 디지털 기술 분야에서 어마어마한 잠재력을 바탕으로 에너지, 환경, 위생, 교통과 관련된 다차원적인 도시문제를 풀 수 있는 다양한 방법을 강구했다. 또한 ‘스마트 국가’ 싱가포르는 서구의 보건·복지 프로그램보다 더 경제적이고 실속 있는 대안을 제시했다. 이는 고령화되고 있는 싱가포르에서 특히 중요한 문제다. 물론 여기에도 싱가포르의 앞선 기술적 역량이 어느 정도 반영되어 있다.

놀랄 만한 싱가포르의 부문별 국제 순위

최근 세계가 통합되고 글로벌화되면서 여러 나라를 대상으로 설문조사가 수없이 시행되었다. 이 조사들은 경제적 발전, 국제 경쟁력, 시장 친화도, 규제의 투명도, 반부패 등에 관한 성과지표를 측정하는데, 싱가포르는 항상 상위권에 있을 뿐만 아니라 가장 경쟁력 있는 국가로 뽑힌다. 일시적인 현상이 아니라 지속적이라는 점이 놀랍다. 이를테면 세계은행은 2006~2015년 세계에서 가장 기업하기 좋은 나라로 싱가포르를 선정했다. 세계경제포럼 「글로벌 경쟁력 보고서」에서는 2011~2015년 경쟁력 있는 나라로 148개 국가 중 스위스 다음으로 싱가포르를 꼽았다. 2014~2015년 정보통신 기술을 바탕으로 한 네트워크화 지수에서는 1위를 차지했다. 마찬가지로 경쟁력의 기본 조건들을 충족하는지와 관련된 부문에서도 1위였다. 그 밖에 정부 운용 투명성(2015년 1위), 정치인들에 대한 신뢰도(1위), 반부패(3위), 그리고 지식 재산권 보호에서도 높은 순위(4위)를 차지했다.

지식 재산권 보호 등 기업 친화적인 환경으로 인해 싱가포르에 첨단기술 기업들이 집적되어 있다는 사실은 그다지 놀랍지 않다. 예를 들어 IBM은 아시아 태평양 클라우드 데이터 센터와 스마트 도시연구 프로그램을 싱가포르에 설립했다. 델컴퓨터, 시만텍, 인피니온도 싱가포르에 아시아 본부를 두었다. 그 밖에도 여러 다국적기업을 끌어들이고 있다. 프록터&갬블은 2012년에 여성·육아 제품 생산본부를 싱가포르로 옮겼고, 2014년 제너럴모터스는 국제 운영본부를 상하이에서 싱가포르로 옮겼다. 2015년에는 세계적인 컨설팅 회사 매킨지가 싱가포르에 디지털 관련 사업을 추진하기 위해 디지털 캠퍼스를 열었고, 2016년 4월에는 비자Visa가 상거래 방식을 혁신하기 위해 그와 비슷한 시설을 만들었다. 결과적으로 7000개가 넘는 다국적기업이 이 자그마한 도시국가에 자리를 잡았고, 11만 명이 넘는 외국인을 고용했다. 2012년 국민총생산 중 해외투자 비율로 보면 싱가포르가 세계 1위다.

기업활동에 얼마나 친화적인지를 살펴보는 계량적 지표 외에 실적 위주의 다른 지표도 챙겨보자. 한 예로 싱가포르 상품과 서비스 생산을 보면 경제적 성공을 알 수 있다. 인구 600만 명이 채 안 되는 조그만 도시국가의 GDP를 세계 강대국들과 비교하기란 쉽지 않지만 규모에 비해 순위가 상당히 높다. 세계은행에 따르면 185개 국가 중에서 35위, 1인당 GDP는 248개 국가 중 9위다. 최근 싱가포르의 1인당 GDP는 무섭게 증가해서 영국, 독일, 일본 그리고 미국마저 추월했다.

싱가포르는 자산을 모으는 동시에 부채를 줄이고자 노력한다. 외국환 거래와 금 보유고가 84개 국가 가운데 11위인 반면, 해외 빚은 102개 국가 중 16위다. 싱가포르는 현명하게 자산을 투자한다. 국가가 설립한 투자기업인 타마섹 홀딩스는 싱가포르의 여느 민간 기업처럼 충실히 세금을 내고 있으며 특혜를 받지 않는다. 그러면서도 2016년 국제적으로 인정받는 52개 기업 중 상당히 효율적으로 운영되는 기업으로 평가받았다.

기업가와 보수 정치가의 시각으로 보았을 때 싱가포르의 경제 환경에 가장 적합하면서도 탁월한 점은 상대적으로 낮은 세율이라 할 수 있다. 거주민의 소득세율은 0에서 20퍼센트까지로 묶여 있다. 반면 외국인은 15퍼센트 단일세율이 적용된다. 법인세율은 17퍼센트인데 창업 기업은 더 우대받는다. 부가가치세도 7퍼센트로 낮다. 더욱이 배당금이나 부동산, 자본이익에는 세금이 아예 붙지 않는다.

사회경제적 지표에서도 높은 수준을 자랑한다. 2014년 실업률은 미국의 3분의 1에 해당하는 1.7퍼센트로, 세계에서 네 번째로 낮은 수치였다. 최근 국가 보건 체계의 질을 따지는 지표에서는 세계 3위로, 세계 10위인 일본보다 앞서 있다. 세계보건기구는 싱가포르가 아시아에서 가장 훌륭한 보건 체계를 갖춘 것으로 평가하고 있다. 탁월한 시스템을 갖춘 병원과 의원들 덕분에 영아 사망률이 세계에서 두 번째로 낮다. 국제개발연구소에서는 훌륭한 싱가포르 병원을 고려하여 전반적인 보건 인프라가 55개국 중 네 번째로 훌륭하다고 평가했다.

유치원부터 대학까지 고품질 교육제도도 빼놓을 수 없다. 중등학교 이후부터는 학생들의 높은 수학·과학 성적으로 교육제도가 훌륭하다는 사실이 증명되었다. 최근에는 수학·과학 분야의 국제시험에서 세계 3위에 올랐다. 싱가포르는 자국에서 가장 경쟁력 있는 학생들을 서구의 명문 대학에 보낸다. 그럼에도 2015~2016년 타임스 고등교육Times Higher Education이 발표한 세계 대학 랭킹에 따르면 싱가포르국립대는 아시아 최고의 대학으로 손꼽힌다. 『타임』에서 대학 순위를 매긴 지 12년 만에 아시아 대륙에서는 처음으로 최고의 대학으로 선정된 것이다.

싱가포르가 교육 분야에서 세계적 위상을 차지한 것은 전문 기술학교 덕분이다. 최근 싱가포르국립대와 난양 공과대학 경영대학원은 세계에서 가장 경쟁력 있는 32개 경영대학원 중 하나로 꼽혔다.

유럽이나 북아메리카 대륙의 주요 경제 중심지로부터 멀리 떨어져 있지만, 싱가포르는 통신기술로 ‘지구촌’과 가깝게 연결되어 있다. 또한 효율적인 연결망을 운용하는 데 필요한 제도적 뒷받침으로 “네트워크가 잘 갖추어진” 국가로 인정받고 있다. 정부와 민간 부문은 이렇게 잘 구성된 연결망을 정책적으로 또 상업적으로 십분 활용한다. 그 결과 전자정부의 접근성이 얼마나 높은지 평가한 조사에서 12개 국가 중 2위를 차지했고, 온라인 쇼핑을 위한 접근성은 동남아시아에서 1위였다.

싱가포르는 뛰어난 교통 기반시설로 세계의 중심지와 긴밀하게 연결되어 있다. 창이공항은 한국의 인천공항과 더불어 세계 최고의 공항으로 오랫동안 평가되어왔다. 항공사 간 환승 체계 관련 시설과 서비스도 효율적으로 운용되고 있다.

물론 싱가포르에 사는 외국인이 모두 유명 인사이거나 기업가는 아니며, 약 80퍼센트는 주변 개발도상국 출신의 저숙련 노동자들이다. 싱가포르는 2000~2010년 사이에 육체노동자가 100만 명을 넘었는데, 이는 70퍼센트나 증가한 수치다(2012년 들어 증가세가 조금 둔화되긴 했다). 이주노동자를 포함하여 이민자 공동체의 안정과 전망이 정치, 안보 그리고 인도적인 차원에서 중요한 이슈가 되고 있다.

세계가 주목하는 다차원적 정책실험실

싱가포르가 왜 살기 괜찮은 나라인가는 복잡하고 주관적인 문제다. 현명한 교통 정책, 토지이용, 주택 및 환경 정책이 기여한 바가 크다. 개인의 안전이라는 측면에서도 싱가포르는 아시아에서 가장 상위에 있고, 2016년에 세계 8위를 차지했다. 주변 지역이 여러 이슈로 격변하는 동안에도 싱가포르에서는 총기 난사, 연쇄 살인, 폭탄 테러나 대규모 폭동이 한 번도 없었다. 부패가 없는 것도 어느 정도 관련이 있을 것 같다.

잘 알려져 있지는 않지만 대기와 식수의 질도 상당히 높다. 인구밀도가 215개국 가운데 두 번째로 높은데도, 최근 조사에서 대부분의 거주민이 상당히 만족해하는 것으로 나타났다. 갤럽 조사에 따르면 싱가포르 국민 95퍼센트가 수질에 만족하고(세계 5위), 91퍼센트가 대기 질에 만족한다. 싱가포르 대기 질은 아시아에서 최고로 평가되고 있는데, 아시아 경제의 동력이라고 불리는 상하이나 홍콩의 오염된 환경과 비교하면 충격적인 차이다.

게다가 싱가포르에 풍부한 경제적 기회, 사회 편의시설, 노동 유입의 효과적 통제, 실질적인 교육 프로그램의 효율적인 조합으로 의욕적인 고급 인력을 양성하는 데 성공했다. 최근 조사에 따르면 노동자의 동기 부여 정도가 아시아에서 10위, 세계에서는 17위를 나타냈다. 싱가포르의 노동자들은 아시아에서 가장 숙련되었고 전문기술을 보유하고 있다.

싱가포르는 산업국가와 개발도상국 양쪽에 의미 있는 모범 사례 정책들을 모아놓은 집합체다. 스마트 국가 모델은 복지국가의 위기를 해소하고 경제개발의 도전을 아우르는 최소주의적이고 시민 자립을 돕는 정책을 개척해냈다. 스마트 도시 모델은 개발도상국에서 겪는 주택・교통・에너지・의료・환경 문제에 대해 혁신적이면서도 기술 위주의 접근방식으로써 축소된 대응책 모형을 보여준다.

격동하는 세계 속의 작은 도시국가 싱가포르는 글로벌 정책 담론에 기여할 바가 많으며, 그 성패는 협력적인 글로벌 체계에 달려 있다. 그러한 맥락에서 최근 행정 개혁을 위해 제시된 신종합 프로젝트는 중요한 계기를 마련해주었다. 의료, 기후 온난화, 범죄 등 세계적인 공통 문제에 초점을 둔 이 프로젝트에 캐나다, 브라질, 네덜란드, 영국, 호주, 싱가포르가 참여하고 있다.

통합적인 견지에서 특정 기관의 협소한 규제나 개별 국가의 편협한 시각을 넘어서는 담론의 확장이야말로 세계적으로 이득이 되는 일이다. 디지털 혁명의 역사적인 변혁에 힘입어 세계는 더 통합하고 상호 의존적으로 변하고 있다. 그리고 건설적이고 다차원적인 정책 실험실로서 싱가포르의 역할은 더욱 중요해질 것이다.